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對日本檢察官“半獨立”地位不要誤讀
日本的檢察官制度在歷史上曾對東亞國傢和地區產生過較大影響，部分檢察制度設計如檢察官的“半獨立”地位、特搜部制度、檢察官俸給表制度等皆獨具特色，至今仍是各國檢察制度改革發展中競相仿效的樣本。但是，目前理論界對於日本檢察官的“半獨立”地位存在一些誤解，本文擬對此展開簡要的介紹和評析，以正視聽。必須說明的是，日本的檢察機關分為四類:最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區檢察廳，其首長分別稱為檢事總長、檢事長、檢事正和首席檢察官，為瞭行文的方便，本文按照中文的習慣，將檢事總長稱為檢察總長，將檢事長、檢事正和首席檢察官統稱為檢察長，但其間差異，讀者諸君不可不察。
廣義的司法官
二戰後，日本受英美法的影響，對司法權及司法官的解釋一直持狹義說，即認為隻有以審判為核心的法官才是日本憲法中規定的“司法官憲”，至於檢察官則被定位為行政官。
日本之所以將檢察官定位為行政官，主要是基於兩方面的原因:一是日本檢察機關在組織上隸屬於法務省，法務省本身屬行政機關序列，其行政首長法務大臣名義上是檢察體系的上司和領導，享有對檢察官的一般指令權和對檢察總長的個案指令權即所謂外部指令權。是故，檢察機關在組織上屬行政之一環。二是日本檢察機關內部奉行上命下從、上下一體的“檢察一體”原則，檢察總長對全體檢察官、上級檢察首長對其所屬檢察官享有指揮監督權及職務收取、移轉權即所謂內部指令權。是故，檢察權之運行，並非如審判權之運行采取合議制，而是采取上令下達、上命下從制。上述行政化的隸屬關系和組織體系，使得日本檢察官欠缺實質上的司法獨立性，與法官在性質上迥然有別，檢察官因此被定位為行政官，而非司法官憲。
然而，檢察官的職務權限包括偵查、起訴和執行，這些職權本身與司法權(即法官的審判權)有著密不可分的關系:一方面，檢察官的職權與法官的審判權在目標上是一致的，都是為達成刑事司法任務、實現國傢刑罰權。另一方面，審判權的啟動依賴於檢察官，在不告不理的原則下，檢察官事實上起著審判入口的把關作用，檢察官未起訴的案件法官無法審判，而檢察官起訴的案件法官則必須審判。此外，法官的裁判一旦生效確定，裁判內容的實現即執行也依賴於檢察官。正是因為檢察官的職權與法官的審判權密不可分，一旦檢察官無法獨立行使職權，必將波及審判權，造成司法的不公。換言之，在檢察權欠缺獨立性的情況下，審判權也難以“獨善其身”。對此，日本理論界有所謂“車輪理論”，即將獨立行使的檢察權與審判權比作車之兩輪，欠缺其中之一，均無法確保刑事司法機制的健全運作。
正基於此，日本理論界普遍認為，檢察官雖然隸屬於行政官，但其職責並非執行一般行政事務，而在於達成刑事司法功能，換言之，日本檢察官在組織上是行政屬性，但在功能上卻是司法屬性，因而，為確保檢察權的公正行使，實有必要賦予檢察官類似於法官的獨立性保障。為此，日本通過《檢察廳法》《檢察官俸給法》等法律建立起確保檢察官獨立行使職權的保障機制，包括:職務的獨立性、身份保障、適格審查制、退休制度以及薪俸表制度。這就使得日本的檢察官在某種程度上具有瞭與法官一樣的司法官屬性，被稱為廣義的司法官或準司法官。
審檢分立制
日本在二戰前曾采審檢合署制，即將檢察機關附置於法院(裁判所)。戰後，隨著1947年日本《檢察廳法》的頒佈實施，改審檢合署制為審檢分立制，即將檢察機關附置於法院改為兩者對置。
之所以改采審檢分立制，是因為檢察機關與法院雖同為廣義上的司法機關，目標一致，但兩者在刑事司法體系中的角色和功能卻不盡相同，理應分屬兩個各自獨立且互不隸屬的系統。更為重要的是，日本的檢察官秉承瞭大陸法系檢察官監督、制衡法官的功能，審檢合署顯然不利於發揮檢察官監督、制衡法官的功能，基於此，檢察機關必須在法院之外獨立建制、自成體系。
日本檢察制度中的審檢分立，有兩層含義:一是審、檢互不隸屬。即檢察官與法官、檢察事務與法院的審判事務之間沒有隸屬關系，檢察官獨立於法院之外行使職權;二是審、檢平行對等。為便於檢察官行使偵查、起訴和執行等法定職權，並發揮監督、制衡法院的功能，檢察機關在機關組織上必須配合法院的審級與管轄而設置，從而形成審、檢平行對等的司法格局。在日本，檢察機關的機關設置系根據法院的審級由上到下分為四類:最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和區檢察廳，並分別對應於法院系統的最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和傢庭裁判所、簡易裁判所。
獨任制官廳
作為廣義上的司法官，日本檢察官在履行職權時具有相當大的獨立性，因而被稱作“獨任制官廳”。
之所以稱檢察官而非檢察廳為“獨任制官廳”，是因為在日本，檢察權的行使屬於每個檢察官的權限，每個檢察官都是以自己個人的名義而不是以檢察總長或檢察長輔助者的名義來履職行權的。例如，提起公訴的檢察官應當在起訴書上簽署自己的名字，而在提起上訴以及執行刑罰等職權行使中，也都是由承辦檢察官以自己的名義作出決定，而非以機關首長即檢察長的名義或者檢察長法定代理人的名義。因此，在日本，每位檢察官都是履行檢察職權、執行檢察事務的獨立單位，每一個檢察官都是“獨任制的官廳”。
日本檢察官的“獨任制官廳”地位，具有以下幾層含義———
檢察權的主體是檢察官而非檢察首長。作為檢察權的主體，日本每個檢察官，都有行使檢察權的資格和權限，而不是隻有檢察廳首長即檢察總長或檢察長才有這種權限。正因為如此，日本關於檢察官履職行權的相關法律如《檢察廳法》《刑事訴訟法》中授權的對象都是檢察官，而非檢察首長。
在檢察官與檢察首長的關系上，檢察官是具有自主決定權和代表國傢意志的獨立主體，而非檢察首長的輔助者或法定代理人。日本檢察官的職責權限直接來源於法律的授權，而非檢察首長的授權，因而，在履行職權時，檢察官始終處於自主決定、獨立負責的地位，而非唯檢察首長之命是從的“傳聲筒”或檢察首長的“手足”。這被視為是日本檢察官司法屬性的集中體現，因為，在采取首長負責制的一般行政領域中，隻有居於行政組織頂點的機關首長才處於獨立負責的地位，而在日本檢察機關內部，每個檢察官都處於這種自主決定、獨立負責的地位，這正是日本檢察官司法官屬性的反映。
檢察機關作為一個機構，並非法定的權力主體。在日本，各級檢察廳即檢察機關，隻是各級檢察官的集合體或辦公處所，本身並不具備履職行權的主體資格，因而不能成為法律授權的對象，更不存在所謂檢察機關整體行權的概念。
檢察官是獨立的辦案主體。作為獨任制的官廳，日本檢察官是當然的獨立辦案主體，所謂獨立的辦案主體，是指檢察官獨立承辦案件、獨立決定案件並獨立承擔責任。
外部指令權
日本的檢察官作為行政官，必須服從上級的指揮監督，因此，其獨立性與法官獨立不同，具有一定的限度，被稱為“半獨立”。
日本檢察官的“半獨立”地位，首先體現為法務大臣外部指令權的限制。根據日本《檢察廳法》第14條的規定，法務大臣就偵查、公訴及裁判執行等檢察事務有一般之指揮監督權，但對檢察個案之調查或處分，僅得指揮檢察總長。據此，作為日本檢察體系名義上的上司，法務大臣享有對檢察官的一般指令權和對檢察總長的個案指令權即所謂外部指令權。所謂一般指令權，是指法務大臣基於統一法律的解釋和適用等政策性目的，有權對檢察官發佈訓示、命令或通知並要求全體檢察官遵行不悖。所謂個案指令權，是指法務大臣有權針對具體個案的處理而對檢察總長發佈指令。
由於檢察總長系日本檢察機關的最高首長，法務大臣有權就個案處理對檢察總長進行指揮監督，也就意味著法務大臣可以借由指揮檢察總長而間接指揮全體檢察官。這也是日本檢察制度歷來最為人詬病之處。因為，日本的法務大臣作為法務省的首長，是典型的政務官，系內閣之成員，與政府同進退，其行事準則與檢察官不同，如果容忍法務大臣以個案指令權幹預檢察業務的處理，可能導致法務大臣基於政治利益考慮而借個案指令權幹預檢察權的獨立行使。這一弊端在日本戰後的“造船疑案”中體現得最為充分。
“造船疑案”是第二次世界大戰後日本發生的著名弊案。該案涉及企業界對政府官僚巨額行賄，由於事涉政府高級官員和國會議員，所以當時的日本檢察總長向法務大臣提出希望通過內閣向議會申請同意逮捕相關嫌疑官員的要求，但是當時的法務大臣犬養健依據日本《檢察廳法》第14條對檢察總長作出瞭“暫時延期逮捕，繼續任意偵查”的指示。該案中，法務大臣發動個案指令權，幹擾、阻礙檢方偵查，根據事後檢察總長在國會作證時的證言，當時如果不是法務大臣行使個案指令權，檢察機關有可能以受賄而逮捕、起訴相關嫌疑官員。該案的發生，在日本國會引起在野黨的大加撻伐，法務大臣犬養健最終被迫辭職。該案的發生動搖瞭日本戰後的政治舞臺，更使日本檢察官的政治廉潔性產生傷痕，並在日本檢察史上留下瞭所謂檢察官屈服於政治的污點。
或許正是基於對“造船疑案”的檢討，在該案之後，雖然日本《檢察廳法》第14條仍然保留瞭法務大臣的個案指令權，但法務大臣卻未再行使過個案指令權，使得第14條逐漸成為一項睡眠條款，而這顯然有利於日本檢察官獨立行使職權，也是日本檢察官職務獨立性進一步增強的體現。內部指令權
與法官不同，日本檢察官因為受“檢察一體”原則的約束而始終處於受上級檢察首長指揮、監督的地位。根據日本《檢察廳法》第7條至第13條的規定，檢察首長對所屬檢察官享有指揮監督權以及職務收取、移轉權即所謂內部指令權。
然而，絕不能因為日本檢察官處於受上級檢察首長指揮、監督的地位，就否認日本檢察官的獨立性。實際上，在日本，“檢察一體”原則始終是以檢察官職務的獨立性為前提的，日本檢察官對於檢察事務(案件)獨立負責的主體地位，始終受到尊重;即使處於上級的指揮監督之下，行使檢察權的權限仍然由各個檢察官自己掌握，因此，日本檢察官的職務獨立性並不因上級的內部指令權而有所動搖，相反，上級檢察首長的內部指令權必須與日本檢察官的職務獨立性相協調。實踐中，上級檢察首長並不會片面地強調下級服從，而主要是通過審查、勸告、承認等柔性方法行使內部指令權。在具體個案的處理上，上級檢察首長往往更尊重一線辦案檢察官的意見，輕易不會啟動指揮監督權，即使上級檢察首長與下級檢察官之間就案件處理結果存在分歧意見，上級檢察首長也主要是通過溝通、勸告、說服的方式，促使雙方達成共識，而不是簡單地硬性要求下級檢察官服從自己。如果溝通說服無效，雙方各執己見、難以達成共識，上級檢察首長一般也不會直接行使指揮監督權，強行要求下級檢察官改變自己的意見，而是會啟動職務收取權或移轉權，將案件收回由自己承辦或轉交其他檢察官承辦，以此體現對檢察官職務獨立性的尊重。(作者為四川大學法學院教授)
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日本在二戰前曾采審檢合署制，即將檢察機關附置於法院(裁判所)。戰後，隨著1947年日本《檢察廳法》的頒佈實施，改審檢合署制為審檢分立制，即將檢察機關附置於法院改為兩者對置。
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作為廣義上的司法官，日本檢察官在履行職權時具有相當大的獨立性，因而被稱作“獨任制官廳”。
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日本檢察官的“獨任制官廳”地位，具有以下幾層含義———
檢察權的主體是檢察官而非檢察首長。作為檢察權的主體，日本每個檢察官，都有行使檢察權的資格和權限，而不是隻有檢察廳首長即檢察總長或檢察長才有這種權限。正因為如此，日本關於檢察官履職行權的相關法律如《檢察廳法》《刑事訴訟法》中授權的對象都是檢察官，而非檢察首長。
在檢察官與檢察首長的關系上，檢察官是具有自主決定權和代表國傢意志的獨立主體，而非檢察首長的輔助者或法定代理人。日本檢察官的職責權限直接來源於法律的授權，而非檢察首長的授權，因而，在履行職權時，檢察官始終處於自主決定、獨立負責的地位，而非唯檢察首長之命是從的“傳聲筒”或檢察首長的“手足”。這被視為是日本檢察官司法屬性的集中體現，因為，在采取首長負責制的一般行政領域中，隻有居於行政組織頂點的機關首長才處於獨立負責的地位，而在日本檢察機關內部，每個檢察官都處於這種自主決定、獨立負責的地位，這正是日本檢察官司法官屬性的反映。
檢察機關作為一個機構，並非法定的權力主體。在日本，各級檢察廳即檢察機關，隻是各級檢察官的集合體或辦公處所，本身並不具備履職行權的主體資格，因而不能成為法律授權的對象，更不存在所謂檢察機關整體行權的概念。
檢察官是獨立的辦案主體。作為獨任制的官廳，日本檢察官是當然的獨立辦案主體，所謂獨立的辦案主體，是指檢察官獨立承辦案件、獨立決定案件並獨立承擔責任。
外部指令權
日本的檢察官作為行政官，必須服從上級的指揮監督，因此，其獨立性與法官獨立不同，具有一定的限度，被稱為“半獨立”。
日本檢察官的“半獨立”地位，首先體現為法務大臣外部指令權的限制。根據日本《檢察廳法》第14條的規定，法務大臣就偵查、公訴及裁判執行等檢察事務有一般之指揮監督權，但對檢察個案之調查或處分，僅得指揮檢察總長。據此，作為日本檢察體系名義上的上司，法務大臣享有對檢察官的一般指令權和對檢察總長的個案指令權即所謂外部指令權。所謂一般指令權，是指法務大臣基於統一法律的解釋和適用等政策性目的，有權對檢察官發佈訓示、命令或通知並要求全體檢察官遵行不悖。所謂個案指令權，是指法務大臣有權針對具體個案的處理而對檢察總長發佈指令。
由於檢察總長系日本檢察機關的最高首長，法務大臣有權就個案處理對檢察總長進行指揮監督，也就意味著法務大臣可以借由指揮檢察總長而間接指揮全體檢察官。這也是日本檢察制度歷來最為人詬病之處。因為，日本的法務大臣作為法務省的首長，是典型的政務官，系內閣之成員，與政府同進退，其行事準則與檢察官不同，如果容忍法務大臣以個案指令權幹預檢察業務的處理，可能導致法務大臣基於政治利益考慮而借個案指令權幹預檢察權的獨立行使。這一弊端在日本戰後的“造船疑案”中體現得最為充分。
“造船疑案”是第二次世界大戰後日本發生的著名弊案。該案涉及企業界對政府官僚巨額行賄，由於事涉政府高級官員和國會議員，所以當時的日本檢察總長向法務大臣提出希望通過內閣向議會申請同意逮捕相關嫌疑官員的要求，但是當時的法務大臣犬養健依據日本《檢察廳法》第14條對檢察總長作出瞭“暫時延期逮捕，繼續任意偵查”的指示。該案中，法務大臣發動個案指令權，幹擾、阻礙檢方偵查，根據事後檢察總長在國會作證時的證言，當時如果不是法務大臣行使個案指令權，檢察機關有可能以受賄而逮捕、起訴相關嫌疑官員。該案的發生，在日本國會引起在野黨的大加撻伐，法務大臣犬養健最終被迫辭職。該案的發生動搖瞭日本戰後的政治舞臺，更使日本檢察官的政治廉潔性產生傷痕，並在日本檢察史上留下瞭所謂檢察官屈服於政治的污點。
或許正是基於對“造船疑案”的檢討，在該案之後，雖然日本《檢察廳法》第14條仍然保留瞭法務大臣的個案指令權，但法務大臣卻未再行使過個案指令權，使得第14條逐漸成為一項睡眠條款，而這顯然有利於日本檢察官獨立行使職權，也是日本檢察官職務獨立性進一步增強的體現。內部指令權
與法官不同，日本檢察官因為受“檢察一體”原則的約束而始終處於受上級檢察首長指揮、監督的地位。根據日本《檢察廳法》第7條至第13條的規定，檢察首長對所屬檢察官享有指揮監督權以及職務收取、移轉權即所謂內部指令權。
然而，絕不能因為日本檢察官處於受上級檢察首長指揮、監督的地位，就否認日本檢察官的獨立性。實際上，在日本，“檢察一體”原則始終是以檢察官職務的獨立性為前提的，日本檢察官對於檢察事務(案件)獨立負責的主體地位，始終受到尊重;即使處於上級的指揮監督之下，行使檢察權的權限仍然由各個檢察官自己掌握，因此，日本檢察官的職務獨立性並不因上級的內部指令權而有所動搖，相反，上級檢察首長的內部指令權必須與日本檢察官的職務獨立性相協調。實踐中，上級檢察首長並不會片面地強調下級服從，而主要是通過審查、勸告、承認等柔性方法行使內部指令權。在具體個案的處理上，上級檢察首長往往更尊重一線辦案檢察官的意見，輕易不會啟動指揮監督權，即使上級檢察首長與下級檢察官之間就案件處理結果存在分歧意見，上級檢察首長也主要是通過溝通、勸告、說服的方式，促使雙方達成共識，而不是簡單地硬性要求下級檢察官服從自己。如果溝通說服無效，雙方各執己見、難以達成共識，上級檢察首長一般也不會直接行使指揮監督權，強行要求下級檢察官改變自己的意見，而是會啟動職務收取權或移轉權，將案件收回由自己承辦或轉交其他檢察官承辦，以此體現對檢察官職務獨立性的尊重。(作者為四川大學法學院教授)
(原標題：對日本檢察官“半獨立”地位不要誤讀)
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